Diez propuestas sobre infraestructuras para el próximo ministro de Fomento
1. Abandonar la carrera del agravio territorial y de los récords mundiales
El volumen de obras públicas del Ministerio de Fomento generado durante los años de bonanza económica de España es uno de los hitos más llamativos de la historia reciente. Este gran esfuerzo constructor ha requerido una inversión desde el 0,5%-0,6% del PIB en los años 80 hasta llegar al 1,7%-1,8% en los años de máxima bonanza económica, el doble de la media europea. La alta velocidad prácticamente está duplicando la red convencional. Este modelo redunda en la infrautilización de algunos tramos ferroviarios y un consiguiente incremento de costes. Fruto de este esfuerzo, España hoy presume de ser el segundo país del mundo, tras China, en kilómetros de alta velocidad ferroviaria; además de ser el segundo país europeo en kilómetros de autopistas y autovías. Son récords en infraestructuras que no se ajustan al nivel económico de España y que, además, no han supuesto ningún éxito destacable en movilidad sostenible. Todas las provincias han presionado para alcanzar una dotación de infraestructuras similar a la provincia vecina, sin tener relación alguna con las necesidades del transporte. Un principio de equidad mal entedido en el que el Ministerio de Fomento, en lugar de hacer pedagogía, ha intentado contentar a todos. El motor de la construcción de infraestructuras no ha sido otro que el agravio territorial y una potente influencia de las empresas constructoras.
2. Recordar que las infraestructuras no tienen valor en sí mismas -sí importantes costes de construcción y operación- y deben servir a alguna estrategia
Algo tan básico como que las infraestructuras son un fin para el transporte de bienes y personas, y no un objetivo en sí mismas, es algo que pocas Administraciones tienen claro. Las infraestructuras raramente se han planteado bajo una estrategia cuyos objetivos sean reducir el impacto económico, ambiental y social de transporte. En algunos casos incluso se ha llegado a introducir el concepto de "stock de infraestructuras", que presupone la necesidad de invertir en infraestructuras según el PIB de una región, al margen de su funcionalidad y de la dotación de infraestructuras previa. Y todo esto en lugar de analizar los problemas reales del transporte, tales como la extraordinaria dependencia energética del exterior, el cambio climático, los cuellos de botella, los puntos negros de seguridad vial, los costes ocasionados por la congestión, etcétera. De todos los excesos cometidos en infraestructuras, quizá el más grave haya sido apostar por todos los medios de transporte a la vez sin una estrategia claramente favorable al ferrocarril. Una mínima estrategia de transporte sostenible no hubiera fomentado AVE y aeropuertos al mismo tiempo, o autopistas y autovías en paralelo a vías únicas de la red ferroviaria convencional.
3. Abandonar la construcción de autovías como factor de "equilibrio territorial"
Desde la irrupción de la crisis económica han aflorado los economistas y expertos que cuestionaban el modelo de infraestructuras español; pero a la hora de criticar excesos muchos sólo se acuerdan de los ferroviarios. Con distinta vara de medir se ha tratado a las autovías y autopistas españolas; auténtico adalid de la movilidad insostenible, con fuerte consumo de recursos fósiles, emisión de gases de efecto invernadero y dependencia petrolera exterior. La inversión en viario de alta capacidad ha sido la más prolífica y ha convertido a España en el estado europeo con mayor dotación de autopistas y autovías junto a Alemania. Si relacionamos esta extraordinaria dotación viaria con nuestra superficie y población, aún estamos un 50% más asfaltados que la media de la Unión Europea (EU25). ¡Y todo esto siendo una región periférica! Con toda seguridad, esta red viaria superdotada, que abarata al máximo el transporte por carretera, sea la responsable en primera instancia del fracaso del ferrocarril en el transporte de mercancías y en menor instancia de viajeros. Muchas de las nuevas autovías no se justifican por demanda y tienen elevados costes de mantenimiento. Se han llegado a cometer auténticas barbaridades inversoras, como es la construcción de autovías en paralelo a autopistas de peaje ya existentes. Además de la duplicidad de infraestructuras y de la dudosa operatividad desde el punto de vista del transporte, se ha tenido que indemnizar a los operadores de las vías de peaje por las pérdidas de tráfico generadas.
4. Considerar que el territorio es algo más que un apéndice a tres horas de Madrid en AVE
Este anticuado objetivo político, mayoritariamente compartido por los dos grandes partidos españoles, ignora muchas de las necesidades reales del transporte de viajeros y mercancías y ha pesado como una losa sobre las inversiones ferroviarias en el ya pasado periodo de bonanza económica. Cumplir con esta premisa política ha forzado la planificación ferroviaria en tres aspectos:
- creación de una red extraordinariamente radial respecto de Madrid, al margen de corredores estratégicos para España, como el corredor mediterráneo y el del Ebro.
- exceso de kilómetros planificados para muy alta velocidad y tráfico exclusivo de viajeros, con el objeto de cumplir la imposición de las tres horas desde Madrid.
- escasa atención sobre los tráficos de mercancías y regionales.
Una de las prioridades de futuro, además de las Cercanías ferroviarias, deberá ser la mejora de la financiación de proyectos metropolitanos que redunden en una mejora de la movilidad cotidiana más sostenible. Actualmente se encuentran en servicio 2.600 km de líneas de alta velocidad en diecisiete provincias, a lo que hay que añadir la construcción de nuevas líneas hacia Galicia, León, Euskadi, Alicante y Murcia. En la Unión Europea la alta velocidad se ha planificado sobre ejes troncales alimentados por la red ferroviaria convencional, que se ha encargado de mantener la accesibilidad urbana del servicio ferroviario. En el caso español, la obsolescencia de muchos tramos de la red ferroviaria convencional, un distinto ancho de vía y la exigencia de unos tiempos de viaje poco racionales han generado un modelo diferente, por lo que la alta velocidad prácticamente está duplicando la red convencional. Este modelo redunda en la infrautilización de algunos tramos ferroviarios y un consiguiente incremento de costes. Un modelo alternativo hubiera apostado por concentrar los tramos de muy alta velocidad sobre unos ejes troncales (Madrid / Barcelona / Córdoba / Valladolid / Albacete) y desarrollar la red convencional a 220 kilómetros hora de forma arborescente, favoreciendo además los tráficos de mercancías. Muy probablemente la realidad económica del presente reorientará proyectos aún no iniciados en este sentido.
5. Considerar al peatón como centro de la planificación; no construir "estaciones a ninguna parte"
La duplicación de infraestructura ferroviaria mediante líneas de alta velocidad ha traído consigo un nuevo modelo de estación desterrada de los cascos urbanos y desvinculada de las redes de transporte público urbano e interurbano, rompiendo una de las virtudes del ferrocarril rápido: su accesibilidad para todos los públicos. Como se ha puesto de manifiesto en Burgos-Rosa de Lima, Guadalajara-Yebes o Camp de Tarragona, la lejanía de una estación respecto a los principales centros urbanos implica numerosos problemas:
- Frustración para aquellos usuarios que no disponen de vehículo particular.
- La alta velocidad se comporta como un estímulo del automóvil en destino, en lugar de estimular las redes urbanas e interurbanas de transporte público (autobuses en plataforma reservada, tranvías, metro, trenes regionales...).
- En las distancias cortas y medias, la accesibilidad al modo ferroviario es tanto o más importante que la velocidad media que se pueda alcanzar en el trayecto, que en su conjunto deberían ser competitivas con el vehículo privado.
- El transporte público urbano deja de tener una posición central respecto a la estación para pasar a servirla con una parada periférica (menos líneas directas a la estación, más tiempo de viaje medio). Así, la simple ubicación de una estación de alta velocidad por cada provincia ha servido para cumplir expedientes con la promesa política de un AVE por provincia, pero no para generar un modelo de movilidad que reduzca la dependencia del vehículo privado.
6. Ahorrar dinero y cambio climático: no necesitamos un aeropuerto por provincia
El sistema aeropuertuario español destaca en toda Europa por ser de gestión centralizada, estatal y pública, a través del Aena , como Adif en el caso ferroviario, se trata de una empresa pública que gestiona el tráfico de los vehículos y sus terminales. Gestiona 49 aeropuertos -la mayoría deficitarios- y helipuertos, casi uno por provincia. El 90% de la demanda de los aeropuertos españoles recae sobre tan sólo quince aeropuertos. Aena tiene una de las tasas aeroportuarias más bajas de Europa para favorecer el turismo. Aena y Adif no se han caracterizado por desarrollar una estrategia de movilidad conjunta que aproveche las sinergias entre ambos modos. En el caso del Prat o del Camp de Tarragona, el mismo Ministerio de Fomento ha ejecutado en paralelo obras para Aena y para Adif sin aprovechar la ocasión para generar conexiones eficientes entre tren y avión, siguiendo un criterio de hub & spoke. En segundo lugar, cabe esperar que el progreso de la alta velocidad se asocie a una reducción considerable de vuelos entre ciudades bien conectadas por ferrocarril con objeto de reducir la congestión aérea y reducir los efectos del transporte aéreo, el de mayor impacto medioambiental. Pese a ello, aún se pueden encontrar casos paradójicos, como la existencia de un aeropuerto en Logroño para un solo vuelo a Madrid, cuyo enlace ferroviario es mucho más sostenible e igualmente competitivo respecto del coche. Al margen de Aena, cabe señalar sonoros fracasos en excesos para el transporte aéreo, como son los aeropuertos "privados" de Castellón o Ciudad Real, y el de Lleida-Alguaire, impulsado por la Generalitat de Catalunya.
7. Más motivación por la red ferroviaria convencional
El desarrollo masivo de la alta velocidad ha relegado a la anécdota las inversiones en la red que son el sustrato del transporte de mercancías, regionales y cercanías. La inversión en alta velocidad ha supuesto un parón en la mejora de trazados, electrificación y duplicación de vías en la red viaria convencional; cuyo proceso de renovación había avanzado intermitentemente desde los años 70. Se puede alegar que la alta velocidad ha conseguido estas mejoras en algunas relaciones de largo recorrido, pero no sobre los tráficos de mercanías, cercanías o la mayoría de las relaciones de tráfico regional. Por ejemplo, la adaptación de la red convencional para circulaciones entre 160 y 250 km/h es una opción mucho más económica y extendida por el territorio en países como Suiza, Francia, Alemania, Dinamarca y Suecia, que superan con creces la cuota modal ferroviaria de España. La velocidad alta (hasta 220 km/h) tiene además menores costes de mantenimiento y mayor accesibilidad para viajeros y mercancías, al ser compatible con un mayor número de estaciones de importancia regional.
8. Situar como prioridad política la movilidad sostenible metropolitana, la más importante para los pasajeros
La política inversora del Ministerio de Fomento se ha especializado en los últimos años en las grandes obras lineales para el tráfico de larga distancia (alta velocidad y autovías), pero la mayor parte de los desplazamientos cotidianos se inscriben en las áreas metropolitanas. Una de las prioridades de futuro, además de las cercanías ferroviarias, deberá ser la mejora de la financiación de proyectos metropolitanos que redunden en una mejora de la movilidad cotidiana más sostenible, fomentando obras y servicios que impulsen el uso de la bicicleta y el transporte público, que más allá de los ferrocarriles estatales son metros, tranvías, trolebuses, autobuses en sitio propio o autobuses convencionales.
Las áreas metropolitanas ya concentran la mayoría de la población española, pero muchas veces las Comunidades Autónomas o entes metropolitanos no disponen de recursos suficentes para generar cambios potentes en sus redes de transporte público. Resulta conveniente observar el caso francés, donde las ayudas del Gobierno Central han permitido financiar las actuaciones previstas en los PDU (Plan de Déplacement Durable) proyectados por más de 20 ciudades entre 1984 y 2011; destacándose aquellas que han implantado tranvías y grandes peatonalizaciones en sus centros urbanos, como Grenoble, Saint Denis, Estrasburgo, Rouen, Montpellier, Orléans, Nancy, Lyon, Caen, Burdeos, Mulhouse, Valenciennes, Clermont-Ferrand, Marsella, Le Mans, Niza, Tolosa, Reims y Argers; que han cambiado radicalmente su movilidad urbana. La financiación de estos proyectos se ha sido condicionado a planes para el cambio modal, y no a financiar caros caprichos ferroviarios de alcaldes que finalmente han acabado apartando los tranvías de la superficie de los centros urbanos en los proyectos iniciales.
9. Prestar atención a los corredores estratégicos, los más importantes para nuestra economía
No es comprensible que el país que más ha visto crecer su red ferroviaria en toda Europa disponga de cuellos de botella tan flagrantes como el del corredor mediterráneo, uno de los principales ejes de la exportación e importación de mercancías del Estado. No existe un corredor con mayor concentración de puertos, industrias y población en toda España. Pese a esta intensidad de tráfico, sobretodo resuelta por carretera con los consiguientes problemas ambientales y de congestión, el ferrocarril aún presenta importantes vulnerabilidades a lo largo de su recorrido:
- Estrangulamiento en vía única entre Tarragona y l'Hospitalet de l'Infant en la línea Barcelona-Valencia.
- Problemas de coexistencia entre las Cercanías de Valencia y Barcelona y los trenes de mercancías, mucho más graves que la ausencia de disponer de muy alta velocidad en el tramo Castelló-Tarragona, que sólo ahorraría 15 minutos sobre el futuro Euromed.
- Discontinuidad de la conexión mediterránea entre Andalucía y Murcia.
- Vía única en las provincias andaluzas, Alicante y Murcia.
Todos estos problemas están en vías de solución, pero en algunos casos los plazos no se ajustan a la urgencia de los problemas del presente. Sirva de ejemplo el caso de la duplicación de vía del recorrido Barcelona-Valencia, que habrá consumido 26 años de obras y parones frente los 12 y 8 años de obras completas de la alta velocidad entre Madrid y Barcelona y entre Madrid y Valencia respectivamente.
La coexistencia de dos redes con distinto ancho no permite aprovechar las sinergias entre la alta velocidad y la red convencional para el transporte de mercancías en aquellos casos -excepcionales- en que la red nueva se ha planteado para tráfico mixto. La vía de tres carriles puede ser una solución temporal para los puertos más cercanos a la frontera francesa, pero se plantea como una solución demasiado compleja para la totalidad del Estado. Puede ser conveniente recuperar la idea del cambio de ancho directo por fases, acompañado de material móvil con cambio de ancho automático, también para mercancías.
10. Financiar servicios de movilidad sostenible y tarificar las infraestructuras según su impacto
Una vez se han mejorado sustancialmente todos los medios de transporte (excepto el ferroviario convencional), sólo existe una alterantiva eficaz para promover un cambio modal: la tarificación ambiental del uso de las infraestructuras. La Unión Europea promueve la tarificación de las infraestructuras viarias para su mantenimiento y para financiar formas de movilidad más sostenibles en mercacnías (Euroviñeta). En España el pago por uso de las infraestructuras sólo se aplica en la red de Adif y Aena. Sobre la red viaria sólo existen peajes financieros que no guardan relación con la estrategia de movilidad. El primer país que tarificó la red viaria para mejorar el ferrocarril fue Suiza, con unos resultados muy positivos sobre el transporte viario y ferroviario. La tarifiación permite nuevas fuentes de ingresos para la financiación de servicios de movilidad sostenible y favorece el cambio modal en viajeros y mercancías hacia modelos más sostenibles. Estas son algunas de las medidas sobre tarificación a tener en cuenta:
- Tarificación ambiental AVE- avión. Actualmente el avión, que paga muchos menos impuestos sobre la energía pese a su mayor impacto energético y de emisiones, puede ofrecer precios mucho más competitivos.
- Tarificación ambiental camióntren (Euroviñeta). Seguir con el modelo de la Unión Europea, exportable también a viajeros. Ya se aplica con éxito en Alemania, Austria, la República Checa y Suiza.
- Reorientación de la tarificación en Renfe. Avanzar hacia la fidelización de los clientes: en Suiza uno de cada dos adultos dispone de un abono general, o de media tarifa, o un abono integrado. Afrontar la competencia en precios con el vehículo particular de alta ocupación (4-5 pasajeros), actualmente mucho más económico que el tren de largo recorrido.