El pleito ambiental
"Sin utopía el mundo no sería correcto" Juan Gelman.
Jaime Doreste. Abogado ambiental.
De las dificultades de la defensa jurídica de los bienes públicos
Es sobradamente conocida la existencia de un muy voluminoso conjunto de normas, leyes, reales decretos, planes, estrategias, acuerdos e incluso convenios y tratados internacionales que tienen como reconocida finalidad la protección del medio ambiente, del cual como seres vivientes todos y todas dependemos. Y se continúan dictando nuevas normas.
Desde un punto de vista ambiental, la Administración Pública se presenta así como la garante del cumplimiento de esa normativa ambiental. Lo que ocurre en la práctica supone poco menos que poner al lobo a cuidar de las ovejas. Este esfuerzo, sin embargo, contrasta poderosa y tristemente con la realidad, que nos muestra cómo la degradación ambiental es igualmente creciente. Problemas ambientales de primer orden, como el incremento de la concentración de gases de efecto invernadero, la pérdida de biodiversidad, la contaminación de las aguas y el aire que respiramos, la artificialización del territorio o la desnaturalización de nuestros paisajes indican que algo se está haciendo mal.
Y es que es desolador constatar el generalizado incumplimiento de la normativa ambiental, que parece condenada a un mero papel mojado que pretende ‘pintar de verde' las memorias legislativas de sucesivos parlamentos y cortes regionales o nacionales, pero no las políticas y actuaciones tanto públicas como privadas de los llamados a cumplirlas; la ciudadanía, las instituciones y administraciones públicas y los actores económicos.
De todos ellos, es a la Administración Pública (que "sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho", o al menos así reza nuestra Constitución) a la que mayor responsabilidad hay que atribuir a la hora de aplicar y velar por el cumplimiento de esa normativa ambiental1. A modo de ejemplo, son las consejerías de ordenación del territorio de turno las que aprueban los planes de ordenación urbanos u otorgan las autorizaciones ambientales, los ayuntamientos quienes conceden licencias de construcción o el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino el que aprueba una cuota pesquera o una moratoria...
Se plantea la adopción de las medidas cautelares en el pleito ambiental, como una piedra angular, un auténtico campo de batalla Desde un punto de vista ambiental, la Administración Pública se presenta así como la garante del cumplimiento de esa normativa ambiental. Lo que ocurre es que dada la cotidiana instrumentalización de la Administración por el poder político y económico, en la práctica supone poco menos que poner al lobo a cuidar de las ovejas; el medio ambiente como bien público de titularidad universal.
Sin embargo, esas leyes están ahí, válidamente aprobadas, sancionadas por el jefe de Estado publicadas en su correspondiente boletín oficial. Y precisamente por eso se convierten en una herramienta útil que permite, en esa última trinchera de la lucha ecologista que suponen los tribunales de justicia, oponer esos hermosos principios de sostenibilidad que ensalzan esas leyes a la diaria depredación ambiental y territorial.
Ahí se germina lo que podemos denominar el "pleito ambiental", en el que una organización ecologista (las más de las veces; en otras pueden ser ciudadanos particulares, asociaciones vecinales, plataformas de afectados...) acuden a los tribunales para exigir, en su beneficio o en defensa del interés general2, el respeto a la legalidad ambiental cuando la Administración no lo hace motu proprio.
Los abogados y abogadas que pleiteamos para las organizaciones ambientalistas, con carácter altruista en la mayoría de las ocasiones, nos encontramos ante un sistema judicial más pensado para la defensa de intereses y derechos particulares que para la defensa de intereses generales, lo que en la práctica forense implica no pocas dificultades, en las que no ahondaremos. Y por supuesto, se trata de pleitos en lo que la contraparte dispone de medios económicos abrumadores3.
Si bien debemos por fuerza reconocer el reciente cambio de sensibilidad de la Administración de Justicia,4 lo cierto es que aún hoy resulta cuando menos curioso batallar por ejemplo contra el emplazamiento escogido para un vertedero por afectar al área de cría del águila imperial o el proyecto de un puerto industrial que supone la destrucción de praderas submarinas de singular valor ecológico. En todo caso, los "abogados y abogadas ecologistas" han dejado de ser vistos como una rara avis de la de por sí variopinta realidad diaria de los juzgados, y a fuerza de argumentos se han ganado el respeto de propios y extraños y son numerosas e incluso habituales las sentencias que avalan los planteamientos defendidos ante las Administraciones por esos grupos ecologistas.
Llegados a este punto, que la justicia es lenta. Nada nuevo vengo a descubrir al lector, pues de todos es conocido el mal endémico que azota en este país a la Administración de Justicia. Sin embargo cuando esta lentitud se pone en relación con la celeridad con la que se acomete la obra pública, y también la privada, y la irreversibilidad del daño ambiental que esta causa, una sentencia tardía, por más que en su literatura refrende el planteamiento conservacionista, supone igualmente un varapalo para quien impulsa ese proceso.
Construida la carretera, entregadas las llaves de las viviendas… ¿Quién va a dictar una orden de demolición? ¿Quien va a ordenar su ejecución? En un provocador artículo titulado Jueces, medidas cautelares y Administración Pública. ¿Pasaría algo si se suprimiera la jurisdicción contencioso - administrativa? 5 -y que me consta escoció y mucho entre la judicatura- el catedrático de Derecho Administrativo, José Eugenio Soriano García, acusaba a los jueces y magistrados de lo contencioso administrativo de "dedicarse a pintar" sentencias maravillosas... muchos años después, que sirven solamente para enmarcarlas y luego arrumbarlas a un museo de arqueología jurídica entre los trastos inútiles de una civilización olvidada".
Y lo cierto es que los hechos le dan la razón.
Por ejemplo, Ecologistas en Acción ha obtenido recientemente diversas e importantes victorias judiciales: el 14 de febrero de este año el Tribunal Supremo confirmaba la ilegalidad de la duplicación de la carretera M-501, que afectaba territorios de especies en peligro de extinción en una de las zonas mejor conservadas del Suroeste de Madrid, ignorando los informes científicos; el Tribunal Superior de Justicia de Madrid hizo lo propio el 11 de febrero de 2011 con la M30, cuya ampliación -declarada nula por la Sala- fue aprobada por el Ayuntamiento de Madrid prescindiendo de todos los trámites ambientales habidos y por haber como si de una calle se tratara; el 9 de marzo el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura anulaba la aberración urbanística de la Marina de Valdecañas, CÁCERES un complejo residencial en uno de los mejores dormideros de grullas de toda Europa...
Todos estos casos tienen una serie de denominadores comunes: por una parte, el temerario desprecio a la legalidad con la que actuaron sus responsables políticos y administrativos; de otra, la triste constatación de que todos estos proyectos o están ya hace tiempo ejecutados, inaugurados con la pompa que la ocasión requiere y en uso -caso de la M30 o la M501- o en fase muy adelantada de construcción.
En todos estos asuntos -podríamos referir muchos más, pero se citan únicamente éstos por la inmediatez temporal de sus resoluciones- la justicia podría haber evitado que sus sen tencias no sirvan más que para adornar anales de jurisprudencia y como base de juiciosas discusiones doctrinales, y dotarlas del verdadero efecto útil pretendido: que nunca se hubiera plasmado en la realidad el grandilocuente proyecto del planificador, contrario a la ley y la protección ambiental.
Y decíamos que se podría evitarse de haberse adoptado en el proceso la medida cautelar de suspensión de las obras de construcción, perfectamente prevista en el ordenamiento jurídico y que tiene como finalidad precisamente impedir que se consolide una situación de hecho que haga inútil la sentencia que se pueda dictar de asistir la razón al recurrente. En el caso de la M501, la abogada recurrente, incansable e inasequible al desaliento, solicitó en seis ocasiones la suspensión y en otras seis le fue denegada.
Se plantea la adopción de las medidas cautelares en el pleito ambiental, pues, como una piedra angular, un auténtico campo de batalla. Y es que de lo contrario y como señala Pedro Brufao6, "cuando la sociedad civil ha de medirse con los poderosos, éstos cuentan con una indudable ventaja: las sentencias llegan tarde y aunque se gane el pleito es casi imposible ejecutarlas luego".
Construida la carretera, entregadas las llaves de las viviendas... ¿Quién va a dictar una orden de demolición? ¿Quién va a ordenar su ejecución? Las dificultades son evidentes7, como también lo es la tendencia de juzgados y tribunales a contemporizar con los intereses afectados, señalando el interés público en conservar lo levantado con tanto esfuerzo -pese a su ilegalidad- y la mismísima imposibilidad de ejecutar lo que ellos mismos han juzgado. Sesudos académicos, en brillante alocución, critican a los titulares de juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativo8 que sufren "inmunodeficiencia judicial a la ejecución de sus propias sentencias urbanísticas".
Más el que la sigue la consigue, recuerda el acervo popular, y no ha llegado el día en el que el movimiento ecologista desista o sea acallado con facilidad.
No sólo la consolidación de la construcción o la urbanización juega en contra de la ‘victoriosa' parte que ha logrado que se declare la misma ilegal, sino que además, con indignante frecuencia, las autoridades públicas, prevaliéndose de mayorías absolutas en parlamentos, han modificado la legislación aplicable para tratar de sortear la posible ejecución de la sentencia obtenida en su contra en un lamentable ejercicio de perversión de las funciones de los poderes públicos que detentan y de la legalidad9. En los tribunales nos veremos.
1. Sin que ello suponga ni mucho menos desconocer que la protección ambiental es una tarea colectiva, que requiere del cambio de mentalidad, actitud y comportamiento de todas y todos, en la que no cabe desconocer nuestra común responsabilidad.
2. Es importante destacar la idea de que los valores ambientales son bienes públicos, que como tal hay que conservar y defender. Desde un punto de vista estrictamente jurídico, cabe hablar de un valor constitucional, pues el derecho a un medio ambiente adecuado está consagrado en la Constitución Española (art. 45).
3. A modo de ejemplo, de impugnarse un plan parcial uno tendrá como contrarios al Ayuntamiento y Comunidad Autónoma de turno, así como a la promotora inmobiliaria del mismo y puede que incluso a más partes que se sientan afectadas en sus intereses, como propietarios, operadoras de telefonía, empresas constructoras...
4. Méndez, Rafael; "La justicia empieza a asumir el verde", EL PAÍS, viernes 6 de marzo de 2009, p.34 y 35.
5. Soriano García, José Eugenio. "Jueces, medidas cautelares y Administración Pública. ¿Pasaría algo si se suprimiera la jurisdicción contencioso - administrativa?" El Economista 18/03/2009.
6. Brufao Curiel, Pedro; "Sin medidas cautelares no hay Justicia", ABC Lunes 24 de agosto de 2009.
7. Junquera, Natalia; "La piqueta de la justicia no funciona", EL PAÍS, miércoles 9 de enero de 2008, p.18 y 19.
8. Por expreso mandato constitucional y legal, la actuación de la Administración pública es controlada por los juzgados y tribunales de lo contencioso administrativo; control que evidentemente se limita a la legalidad de su actuación, no a su oportunidad política, pues no es menester vulnerar el principio ilustrado de la separación de poderes del Estado.
9. La Asamblea de Extremadura aprobó en marzo de este año y en tiempo record la modificación de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura para neutralizar los efectos de la citada Sentencia contra la Marina de Valdecañas; el Parlamento de Canarias aprobó el 4 junio la Ley 4/2010 del Catalogo Canario de Especies Protegidas para desproteger el sebadal que "se interponía" en la construcción del Puerto Industrial de Granadilla; en 2007 la Comunidad Autónoma de Castilla y León aprobó la Ley de 28 de marzo de aprobación del Proyecto Regional Ciudad del Medio Ambiente, una urbanización en pleno espacio protegido...