Desinterés, dispersión, descoordinación y falta de recursos
Gestión del riesgo por parte de las administraciones públicas.
El riesgo químico ocasiona la muerte de 4 000 trabajadores y es responsable de 33 000 casos de enfermedades laborales cada año en España.
El cáncer, los problemas reproductivos, las alteraciones hormonales, enfermedades inmunológicas y problemas neurológicos, entre otras enfermedades relacionadas con la exposición a sustancias tóxicas, han alcanzado cifras epidémicas en la población europea y española.
La Constitución Española, en sus artículos 43, 45 y 5, establece la obligatoriedad de los poderes públicos de garantizar la salud de los ciudadanos y del medio ambiente.
¿En qué situación se encuentran las administraciones públicas para prevenir y controlar el riesgo químico en España? ¿Disponen del enfoque integrador necesario? ¿Disponen de la capacidad de planificación y coordinación, de los recursos humanos y económicos necesarios?
Según un estudio1 elaborado por ISTAS las administraciones españolas no tienen la capacidad de prevenir ni de controlar el riesgo químico.
Marco político y normativo
En España no existe una política ni estrategia propia sobre sustancias químicas y, por tanto, el marco político sobre la gestión del riesgo químico viene determinado por las alineaciones, estrategias y normativas internacionales y europeas.
Este marco es de una enorme complejidad, con decenas de alineaciones internacionales, estrategias y planes disgregados por sectores (salud laboral, salud pública, medio ambiente, agricultura, transporte, emergencias, etc.), compartimentos ambientales (aire, agua, suelos, alimentos, piensos, etc.) e incluso por sustancias concretas (COP, mercurio, etc.).
En general, las administraciones sólo desempeñan las tareas obligatorias de los acuerdos y alineaciones vinculantes. Otras propuestas, incluyendo elaboración de planes, inventarios, monitorización de sustancias, etc., no se realizan. Sólo se hace lo que es obligatorio por ley.
Distribución de competencias
Existe una enorme dispersión de competencias. El número de autoridades implicadas en la gestión del riesgo químico es abrumador, sólo a nivel central ocho ministerios tienen competencias específicas en gestión y control del riesgo químico y existen centenares de direcciones, subdirecciones y servicios implicados. Cada administración tiene unas prioridades y criterios propios.
No existe ningún órgano ni red que coordine a los ministerios implicados en la gestión del riesgo químico. Se observa un elevado grado de aislamiento y disgregación de las actuaciones y se echa en falta una visión integradora.
El reparto de competencias entre ministerios y comunidades autónomas es claro. Sin embargo, una vez transferida una competencia no queda claro en todas las comunidades autónomas qué autoridad (trabajo, sanidad, medio ambiente, industria, etc.) la tiene que asumir. Algunas de las razones serían la falta de claridad en la redacción de la legislación, límites imprecisos de las competencias entre algunas autoridades (por ejempolo, autoridades sanitarias, agrícolas y medioambientales de las comunidades autónomas), elevado ritmo de generación de nueva legislación que implica un reparto de competencias continuo y etapas vacíos competenciales, ausencia de normativa en algunos casos (por ejemplo, sobre calidad del aire interior de edificios de uso público) o la concurrencia de normativas diferentes.
Esta situación da lugar a la inhibición de competencias (en algunas comunidades autónomas no se controla el cumplimiento del Real Decreto 117/2003638 sobre limitación de emisión de compuestos orgánicos volátiles) y, en otros casos, a la multiplicidad de autoridades competentes. Por ejemplo la inspección de la calidad del agua la realizan las comisarías de aguas de las confederaciones hidrográficas, las autoridades ambientales de las comunidades autónomas y las entidades colaboradoras de la Administración, sin intercambio de información ni colaboración entre ellas.
El Reglamento REACH se percibe como una oportunidad para mejorar la integración de la gestión del riesgo químico tanto por parte de la Administración central como de la autonómica.
Cumplimiento Para cumplir con las obligaciones de gestión del riesgo químico establecido por el marco político y normativo existente, las administraciones deben desarrollar una gran cantidad de actuaciones diferentes: establecimiento de políticas y prioridades, desarrollo e implementación de normativa, información pública, vigilancia (salud, medio ambiente, cadena alimentaria, artículos y productos de consumo, etc), respuesta a accidentes y emergencias o evaluación de la propia actividad.
Ninguna administración, ni central ni autonómica, cuenta en España con un diagnóstico general de la situación del riesgo químico que integre los diferentes campos de actuación (salud laboral, salud pública, medio ambiente, agricultura). Tampoco existen diagnósticos sectoriales del riesgo químico. Ninguna administración cuenta con una estrategia para prevenir el riesgo químico que defina objetivos y líneas de actuación.
En general, las administraciones solo cumplen con las disposiciones estrictamente obligatorias establecidas por los acuerdos internacionales y normativa procedente de la Unión Europea. No existe iniciativa propia para elaborar políticas, programas o normativa para prevenir el riesgo químico.
Los esfuerzos de las administraciones se centran en lograr el cumplimiento de la normativa. Para ello, los ministerios de Sanidad y Trabajo cuentan con cuerpos propios de inspectores, a diferencia de medio ambiente, cuyos escasos técnicos tienen que ejercer también las labores de control. En general, el número de inspectores es insuficiente y se echa en falta su formación continua en un contexto de cambios rápidos y de alto grado de complejidad de la legislación.
La vigilancia de la salud y el medio ambiente está muy compartimentada. Se monitorizan y, por obligación legal, algunas sustancias en aguas (de boca, vertidos, ríos), aire, suelos, alimentos y animales destinados a consumo humano. No existe coordinación entre los diferentes sistemas de vigilancia, cada uno mide una sustancia diferente con métodos propios. Tampoco existen sistemas informatizados conjuntos, ni se cruzan los datos para establecer relaciones o realizar análisis compartidos de la situación del riesgo químico en una zona o en un sector. No se facilita el acceso público a esta información.
Las páginas webs se han convertido en una de las principales vías de información pública de las administraciones. Sin embargo, muy pocas publican en ellas información sobre riesgo químico y, en general, de forma parcial e incompleta. Cuando hay una obligación legal de informar (por ejemplo, sobre las medidas que deben tomarse en caso de accidente grave según el Real Decreto 1254/1999,) se encuentra información en todas las CCAA, aunque con distinto grado de desarrollo.
Coordinación
No existe ningún órgano ni red que coordine a todos ministerios implicados en la gestión del riesgo químico. Se observa un elevado grado de aislamiento y disgregación de las políticas y se echa en falta una visión integradora de las políticas internacionales a nivel nacional.
El mayor esfuerzo de coordinación se realiza entre los ministerios y las comunidades autónomas. Todos los ministerios tienen comisiones, órganos o redes que incluyen a las comunidades autónomas.
En la mayoría de las autonomías la coordinación entre autoridades competentes se realiza de manera informal en función de las necesidades. Algunas han formalizado comités de coordinación entre varias autoridades sobre un tema concreto, por ejemplo plaguicidas (i.e., en Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón), emergencias (i.e., en Cataluña) o REACH (i.e., Cataluña, País Vasco).
La falta de coordinación en las CCAA plantea varios tipos de problemas, como la revisión parcial de las fichas de datos de seguridad, multiplicidad y falta de homogeneidad en los criterios y resultados de las inspecciones, duplicidades en los sistemas de alertas, falta de aprovechamiento de otras experiencias o dificultad en relacionar las causas de las enfermedades con las sustancias químicas.
Por otra parte, no existe coordinación entre comunidades autónomas, más allá de las reuniones convocadas por el Ministerio correspondiente.
Recursos
Los recursos humanos existentes en las administraciones son insuficientes incluso para cumplir las obligaciones mínimas de control del riesgo químico. Las mayores cargas de trabajo y la mayor escasez de personal se encuentran en las autoridades sanitarias y medioambientales, tanto de ministerios como de comunidades autónomas. El déficit de personal técnico propio, al ir disminuyendo las plantillas, se intenta paliar con contratación de asistencias técnicas externas que supone una gran pérdida de tiempo y recursos, ya que la Administración está formando continuamente a personal contratado temporalmente. La subcontratación a empresas colaboradoras de tareas de control en las comunidades autónomas se percibe negativamente por el personal de las administraciones, ya que la responsabilidad legal final de las autorizaciones o de los expedientes sancionadores es únicamente de los funcionarios, por lo que el trabajo recae tarde o temprano en ellos de nuevo.
Dolores Romano
Coordinadora del Área de Riesgo Químico de ISTAS
(1) Dalle M, Romano D y Vega MM. Estudio sobre la situación de la gestión del riesgo de las sustancias químicas por parte de las Administraciones Públicas en España. ISTAS, Madrid, 2009.
¿Qué hacer?
Desde CCOO, proponemos:
- La elaboración de una estrategia integrada de control del riesgo químico, que contemple la salud pública, la salud laboral y el medio ambiente, que sea común a todas las administraciones y que cuente con la participación de todos los involucrados.
- La creación de una agencia de sustancias químicas, independiente o que aporte el apoyo científico y técnico necesario y llevara a cabo tareas de interlocución entre diferentes estamentos.
- Aplicación de indicadores de gestión públicos, que permitan identificar aquellas áreas de actuación mejorables y valorar el progreso en el avance de las mismas.
- Mayor grado de informatización