Derecho a la información ambiental, no sólo en el papel
El reconocimiento del derecho de la ciudadanía a conocer y disponer de la información que está en poder de la Administración es uno de los pilares fundamentales de todo sistema democrático y participativo. En el ámbito del medio ambiente este derecho ha sido reforzado y ampliado de manera específica en una serie de instrumentos legales1.
La consideración del medio ambiente como un bien de carácter público o de interés colectivo, a partir del cual todos tenemos el derecho a disfrutarlo pero también el deber de conservarlo, requiere que se habiliten cauces e instrumentos que permitan la participación ciudadana para que podamos cumplir -y se nos puedan exigir- nuestras obligaciones en la protección del mismo. En este contexto, el acceso a la información ambiental es un presupuesto imprescindible para que se pueda dar esta participación social y para que la misma se ejerza con ciertas garantías. Con ello también se incide en la sensibilización y concienciación ciudadana sobre los problemas ambientales y en la comprensión e idoneidad de las políticas ambientales adoptadas por los poderes públicos. Asimismo, los procesos de toma de decisiones de las administraciones revisten mayor legitimidad si éstas han promovido de manera adecuada la información y la participación pública, a la vez que esta "participación informada" puede promover mejoras en las medidas finalmente adoptadas.
Para los trabajadores, este derecho constituye una vía alternativa para acceder a la información ambiental generada por las empresas y de la que se pueden desprender datos y situaciones que reflejen riesgos para su salud y seguridad, cumplimientos/incumplimientos de la normativa, daños en la imagen pública, en la competitividad de la empresa, etc.
Los representantes de los trabajadores, en primera instancia, tenemos capacidad para obtener la información ambiental de nuestra actividad productiva. En este sentido, la reforma del Estatuto de los Trabajadores acometida en el año 2007 contempla el acceso -bajo determinados supuestos- a la información de las actuaciones medioambientales de la empresa2.
Aun así, esta información, la cual puede afectar directamente a nuestros intereses, en muchas ocasiones no es proporcionada por la empresa. Así como el acceso público a la información ambiental es esencial para la participación ciudadana y ésta es uno de los requisitos fundamentales para avanzar en un modelo de desarrollo más sostenible, el acceso a la información ambiental de la empresa constituye un elemento esencial para promover y posibilitar la participación de los trabajadores y sus representantes y con ella impulsar la sostenibilidad de la empresa.
Obligaciones de la Administración en la tutela del derecho de acceso a la información ambiental
El régimen jurídico del acceso a la información ambiental -cuyo máximo exponente en el Estado Español es la Ley 27/2006-, establece una serie de obligaciones generales para las autoridades públicas:
- Informar al público de manera adecuada sobre los derechos que tiene para acceder a la información ambiental y las vías para ejercer este derecho.
- Facilitar información para ejercer este derecho, así como asesorarle y aconsejarle.
- En cada Comunidad Autónoma deberá existir una lista de autoridades públicas en atención a la información ambiental que posea cada una. Fomentar el uso de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones para acceder a la información ambiental.
- La información ambiental, en la medida de lo posible, deberá estar actualizada, ser precisa y comparable.
La Administración debe garantizar el acceso a la información ambiental de dos maneras:
- Mediante la difusión activa de información ambiental de carácter general, sin que tenga que mediar ninguna solicitud previa.
- Mediante la difusión pasiva, garantizando el acceso a la información ambiental que obre en su poder, previa solicitud, a cualquier persona física o jurídica que así lo solicite, sin que dicha persona tenga que probar ningún interés determinado3.
Sin embargo, la tutela del derecho de acceso a la información ambiental presenta diversas trabas y carencias que dificultan su correcto ejercicio y su efectividad práctica. Las situaciones son diversas, ya que corresponden al modelo organizativo y a la voluntad política de cada Gobierno autonómico y del central. Sin ánimo de definir características generalizables a todas las administraciones implicadas, algunas presentan destacables déficits en relación al tema que nos ocupa:
- Excesivo recelo ante determinadas solicitudes de información (autorizaciones ambientales e información sobre temas urbanísticos, por ejemplo).
- La falta de promoción y empleo de tecnologías de la información y telecomunicación telemáticas (en muchas ocasiones la información ambiental no está disponible en formato electrónico, lo que aumenta los costes y los plazos para conseguirla).
- Escasos medios y recursos administrativos para atender debidamente las demandas de información.
- Desconocimiento, cuando no desidia, en la aplicación efectiva de la legislación sobre acceso a la información ambiental.
El acceso a la información ambiental en el proceso de otorgamiento de la Autorización Ambiental Integrada
La gestión y difusión de la información ambiental puesta a disposición del público por parte de las administraciones durante el proceso de otorgamiento de la Autorización Ambiental Integrada (AAI)4 es un claro ejemplo de las dificultades existentes para el ejercicio de este derecho.
La información proporcionada de oficio a través de las webs oficiales fue escasa y mal sistematizada, lo cual dificultó el seguimiento de la marcha del proceso. Salvo excepciones, no se pudo acceder a los expedientes de solicitud de las AAI presentados por las empresas. Asimismo, en un intento por ajustarse a los plazos legales exigidos para otorgar las AAI, salían simultáneamente a información pública un número tal de expedientes que dificultaba enormemente la participación pública en el proceso, debido a la gran cantidad de expedientes a estudiar en un breve plazo de tiempo.5 En algunas comunidades autónomas no se pudo acceder a través de su boletín oficial al contenido íntegro de las resoluciones6 e incluso en algún territorio se redujo el plazo de información pública a la mitad7.
Igualmente, la respuesta de la Administración a las solicitudes de información en relación a la marcha del proceso de otorgamiento de la AAI fue muy deficiente8.
En el plano positivo, y también dentro del marco legal establecido por la normativa IPPC, es necesario referirse al Registro Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes (registro PRTR), el cual ha supuesto una contribución muy importante en el terreno de la divulgación ambiental9.
De lo expuesto anteriormente, se puede concluir que es necesario un mayor esfuerzo por parte de las administraciones para garantizar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental y poder avanzar, así, hacia un modelo productivo y social más transparente, justo y sostenible. Se trata de hacer avanzar nuestro sistema democrático, estableciendo coherencia entre el contenido de las normas aprobadas por nuestros representantes políticos y su puesta en práctica.
Estudio sobre el acceso a la información ambiental municipal en Cataluña
La Oficina Sindical para la Ecoindustria (OSE) del Departamento de Medio Ambiente de CCOO de Cataluña editó el pasado mes de septiembre un estudio sobre el acceso a la información ambiental municipal. La iniciativa se originó por la necesidad de evaluar la situación, ya que la obtención de las licencias ambientales municipales se ha convertido en una herramienta más de nuestra acción sindical.
En Cataluña la legislación tiene importantes diferencias respecto a otras comunidades. Además de otras características, incluye un abanico de instalaciones más amplio. En las actividades con un impacto potencial sobre el entorno medio o bajo, la competencia de otorgar la licencia es de los ayuntamientos.10
El trabajo recoge las respuestas que desde la administración local se han dado a las peticiones de CCOO para la obtención de este tipo de documentación. Las solicitudes se realizaron en su mayor parte a partir de las necesidades de intervención sindical, aunque también se realizaron algunas peticiones adicionales, para ampliar la cobertura territorial o sectorial del estudio.
De manera resumida, las cifras más representativas que se derivan del estudio son que un 81% de las peticiones de obtención de la licencia ambiental fueron atendidas por los ayuntamientos en cuestión. De éstos, un 84% lo hicieron afirmativamente, mientras que el 16% restante denegó, sorprendentemente, el acceso a la información requerida.
Entre las razones esgrimidas por parte de los ayuntamientos para denegar la obtención de una copia de la licencia ambiental, se puede destacar que se escudan en la Ley de Protección de Datos o en el cambio de nombre de la actividad de la cual se pedía la licencia. También es destacable que en varios ayuntamientos se nos pidió justificar el motivo de petición de la información, cuando la Ley 27/2006 exime de esta obligación.
Finalmente, del estudio se desprende un dato positivo y es que la media del tiempo de respuesta de los ayuntamientos fue de 16 días, cuando la Ley 26/2007 permite la respuesta en el plazo máximo de un mes.
Aunque a primera vista las cifras no son excesivamente negativas, denotan la incapacidad o la ignorancia de un significativo número de consistorios, al no atender un derecho contemplado por la legislación vigente. Además, cabe señalar que en numerosas peticiones de obtención de la licencia ambiental se tuvo que confirmar la petición con el envío posterior de un correo electrónico o a través de llamada telefónica. En el 95% de las peticiones que fueron reconfirmadas posteriormente a la presentación de la instancia se obtuvo la licencia requerida.
Además, algunas de las peticiones que no obtuvieron respuesta -o que ésta fue negativa- se enviaron a ayuntamientos de poblaciones importantes (capitales de comarca o provincia), donde se presupone una mayor capacidad técnica de los consistorios a la hora de responder a este tipo de requerimientos. En cambio, municipios con un número reducido de habitantes no plantearon problemas.
A través de nuestro modesto estudio, la OSE ha podido comprobar que la capacidad de acceder a la información ambiental no depende directamente de los recursos municipales, siempre escasos. Más bien estamos ante una expresión de la voluntad política para cumplir, o no, la ley, y respetar, o no, derechos democráticos.
CCOO considera que es posible corregir las deficiencias que aún perviven en materia de acceso a la información ambiental, máxime cuando ésta proviene de la administración más próxima a la ciudadanía y a los trabajadores.
Jordi Forcadell Corts
Responsable de la Oficina Sindical para la Ecoindustria del Departamento de Medio Ambiente de CCOO de Cataluña. jforcadell@ccoo.cat
Antonio Ferrer Márquez
Técnico del Área de Medio Industrial de ISTAS. aferrer@istas.ccoo.es
(1) Convenio de Aarhus sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente; la Directiva 2003/4/CE de acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo y Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Estas disposiciones derivan de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, del año 1992.
(2) En el punto 2 del artículo 64 de la Ley 38/2007, de 16 de noviembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (BOE núm. 276 de 17-11-2007), se explicita que: "El comité de empresa tendrá derecho a ser informado trimestralmente: (...) b) Sobre la situación económica de la empresa y la evolución reciente y probable de sus actividades, incluidas las actuaciones medioambientales que tengan repercusión directa en el empleo, así como sobre la producción y ventas, incluido el programa de producción (...)
(3) Siempre que esta información no se encuadre dentro de algunos de los casos en que esta información ambiental pueda ser denegada (ver Art. 13 de la Ley 27/2006).
(4) La Autorización Ambiental Integrada es un permiso otorgado por la Administración a las instalaciones afectadas por la Ley 16/2002, de prevención y control integrados de la contaminación (conocida como IPPC). En el Estado español, el número de instalaciones afectadas por esta norma es de unas 6.000, todas ellas de un elevado potencial contaminante.
(5) Por ejemplo, en Euskadi, el 14 de noviembre de 2007 salieron a exposición pública 168 expedientes y en Cantabria se sometieron a exposición pública un total de 26 expedientes en un día (4 de enero de 2008).
(6) En la Comunidad de Madrid, para poder acceder al contenido íntegro de la AAI es necesario acudir a las dependencias de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio.
(7) Este fue el caso de Castilla y León. Esta actuación se ampara en la tramitación de urgencia establecida en el artículo 50 de la Ley 30/1992 Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Sin embargo, no hay que olvidar que este recorte del plazo de información pública, y con ello una limitación a la participación pública, ha venido motivado, en gran medida, por la insuficiente promoción y adecuación de la Administración a las exigencias del proceso IPPC.
(8) Por ejemplo, en el año 2008 tan sólo recibimos respuesta a nuestra solicitud de información de 10 CCAA.
(9) El registro PRTR recoge información anual sobre emisiones y transferencias contaminantes, yendo más allá de las obligaciones establecidas a nivel europeo por la normativa. Constituye un gran avance en relación al antiguo registro EPER en muchos aspectos: respecto a las obligaciones de información, no solo porque incluya más sustancias, trasferencias de contaminantes, nuevos sectores de actividad o las emisiones al suelo, sino también porque las obligaciones de suministro de información de las instalaciones son mucho mayores y se acortan los plazos para difundir los datos. Por ello es necesario reconocer el esfuerzo que las empresas realizan para cumplir con los nuevos requerimientos. Asimismo, el nuevo PRTR conlleva un importante esfuerzo para las administraciones implicadas, a la hora de recabar, sistematizar, validar y publicar esta información.
(10) Cabe señalar que las autorizaciones ambientales (equivalentes a las empresas incluidas en la directiva IPPC) se pueden encontrar en la web del Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Cataluña, del cual depende la tramitación y su aprobación.