Quien contamina paga y repara
Con la aprobación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental (LRM) y su posterior desarrollo reglamentario1 se ha incorporado a nuestro ordenamiento jurídico un régimen administrativo de responsabilidad ambiental basado en el principio de prevención y en el de quien contamina paga, de carácter objetivo e ilimitado.
El primer objetivo de esta ley es el de prevenir los daños ambientales2, y en el caso de que estos se produjeran obligar al operador responsable de los mismos a pagar su reparación, debiendo éste devolver los recursos naturales al estado original en el que se encontraban antes del daño, con independencia de los costes que alcancen las actuaciones preventivas o reparadoras. De ahí su carácter ilimitado. A diferencia de la responsabilidad civil, donde lo que se persigue es compensar el daño -se paga un dinero que puede o no revertir en la reparación del mismo-, con la responsabilidad ambiental se pretende la reparación del daño ambiental ocasionado. La responsabilidad ambiental regulada en esta normativa es compatible y puede concurrir con las penas o sanciones administrativas que se puedan imponer por los hechos que dieron lugar a aquella.
Ámbitos de aplicación de la responsabilidad ambiental
La responsabilidad ambiental opera frente a las actividades económicas o profesionales3, no frente a las personas físicas. Establece una responsabilidad objetiva -no es necesario que exista dolo, culpa o negligencia en el comportamiento del operador económico- para un conjunto de actividades a las que considera de elevado riesgo ambiental (instalaciones IPPC, gestión de residuos, vertidos a las aguas, sustancias peligrosas,...).
A estas actividades, recogidas en el anexo III de la ley, les son exigibles medidas de prevención, de evitación y de reparación de daños ambientales4.
El resto de actividades económicas y profesionales están obligadas, en todo caso, a adoptar medidas de prevención y de evitación de daños ambientales y deberán reparar el daño ambiental causado si hubiere mediado dolo, culpa o negligencia en su comportamiento (responsabilidad subjetiva).
Por ello, ante una amenaza inminente de daños medioambientales originada por cualquier actividad económica o profesional, el operador tiene la obligación de adoptar, sin demora y sin necesidad de advertencia, de requerimiento u acto administrativo previo, las medidas preventivas adecuadas, y en el caso de que los daños se hubieran producido, deberá adoptar las medidas de evitación necesarias para evitar nuevos daños, con independencia de que esté o no obligado a adoptar medidas de reparación del daño.
Análisis de riesgos ambientales y la garantía financiera obligatoria
Las actividades de elevado riesgo ambiental deberán realizar un análisis de riesgos ambientales (ARA) para determinar si deben constituir una garantía financiera5 con la que cubrir la responsabilidad ambiental en la que pudieran incurrir6. Dicho de manera resumida, a través de este análisis se identificarán los escenarios de riesgo de una instalación, sus daños potenciales y los recursos naturales que pueden verse afectados, los cuales serán traducidos en unidades económicas a fin de poder determinar el coste de su reparación y fijar la cuantía de la garantía financiera.
Los operadores de aquellas actividades susceptibles de ocasionar daños cuya reparación se evalúe por una cantidad inferior a los 300.000 euros estarán exentos de constituir esta garantía, mientras que para aquellos en los que la reparación de los daños se evalúen entre 300.000 y 2.000.000 euros podrán optar por implantar un sistema de gestión ambiental certificado en EMAS o ISO 14001 o bien constituir la garantía financiera.
La principal metodología de referencia para realizar estos análisis de riesgos ambientales es la establecida en la norma UNE 150.008. Podrán ser realizados por el propio operador o bien por un tercero contratado, pero en todo caso deberán ser verificados por una entidad acreditada. Incluirán una propuesta de cuantía para cubrir los daños y, a partir de la misma, la autoridad competente determinará y fijará la cantidad que deba ser garantizada.
Los análisis de riesgos ambientales y la constitución de la garantía financiera podrán ser exigibles a partir del 30 de abril de 20107.
La integración de los riesgos ambientales en la gestión de la empresa a partir de los análisis de esos riesgos
Más allá de su importancia para el establecimiento de las garantías financieras, los análisis de riesgos ambientales tienen un potencial muy importante para integrar los riesgos ambientales dentro de la gestión de una actividad o instalación. Si exceptuamos a aquellos afectados por la normativa de accidentes graves -normativa Seveso- y, en menor medida, a las instalaciones que tengan implantado un sistema de gestión ambiental certificado en EMAS o ISO 14001, la mayoría de los operadores económicos no tienen una percepción ajustada a la realidad del riesgo ambiental derivado del ejercicio de su actividad.
Por ello, los ARA deberían ser considerados no como un mero trámite para determinar la cuantía de la garantía financiera, sino como una herramienta de referencia para la prevención de los riesgos ambientales y la mejora de la gestión ambiental de la empresa. Igualmente, deberían orientar las decisiones de inversión y mejoras ambientales de la empresa. Por otro lado, la Administración encontrará en los ARA una fuente documental de primer orden sobre los riesgos ambientales de una actividad, lo que debería redundar en la mejora de la toma de decisiones en los procesos de autorizaciones ambientales o en la revisión de las mismas.
El documento de análisis de riesgos ambientales y las informaciones relevantes referidas a la garantía financiera deberían de ser puestas a disposición de los representantes de los trabajadores, en cuanto que pueden afectar a la situación económica de la empresa y pudieran tener, obviamente, repercusión sobre el empleo, tal como establece el artículo 64 del Estatuto de los Trabajadores.
Antonio Ferrer Márquez
Técnico del Área de Gestión Ambiental de ISTAS
aferrer@istas.ccoo.es
(1) Ley 26/2007, de 23 de octubre de Responsabilidad Medioambiental y RD 2029/2008, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo parcial de la Ley de Responsabilidad Ambiental.
(2) Se excluyen del ámbito de aplicación de la ley los daños a particulares, daños a la propiedad privada, pérdidas económicas o cualesquiera otros daños patrimoniales que no tengan la condición de daños medioambientales, aunque sean consecuencia de los mismos hechos que dan origen a responsabilidad medioambiental. Estos daños serán reclamados, como viene siendo habitual, a través del régimen de la responsabilidad civil.
(3) Se entiende por actividad económica o profesional toda aquella realizada con ocasión de una actividad de índole económica, un negocio o una empresa, con independencia de su carácter público o privado y de que tenga o no fines lucrativos.
(4) Las medidas de prevención son las dirigidas a evitar que un daño se produzca. Las medidas de evitación son aquellas que, una vez producido un daño, pretenden evitar que se produzcan nuevos daños o aumente la intensidad y extensión de los ya ocasionados. Por su parte, las medidas de reparación son aquellas dirigidas a la reparación, restauración o restitución de los recursos ambientales dañados.
(5) Las modalidades de garantía financiera que establece la ley son una póliza de seguro, un aval de una entidad financiera o una reserva técnica. Las tres opciones son alternativas o complementarias entre sí, aunque presumiblemente el seguro será la opción mayoritaria de los operadores.
(6) El Reglamento de la LRA prevé la posibilidad de que determinados sectores o subsectores de actividades o pequeñas y medianas empresas que presenten un alto grado de homogeneidad que permita la estandarización de sus riesgos ambientales queden exentas de realizar un ARA. Para ello, es previsible que se establezcan una serie de tablas de baremos para el cálculo de la garantía finaciera, en función de una serie de parámetros (producción, emplazamiento, etc.) vinculados a la intensidad y extensión del daño que pueda causar el operador. Asimismo, la normativa prevé una serie de opciones para simplificar el proceso de elaboración de los análisis de riesgos ambientales, tomando como base a los modelos de informe de riesgos ambientales (MIRAT) y las guías metodológicas sectoriales que difundirá el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
(7) A partir de esa fecha se publicarán una serie de órdenes ministeriales sectoriales que establecerán un calendario para dar cumplimiento a esta obligación.