Las autorizaciones, fuera de plazo
Aplicación IPPC.
Transcurrida la primera fase de la aplicación de la normativa para la prevención y el control integrados de la contaminación (IPPC, en sus siglas en inglés), y una vez que todas las instalaciones afectadas por la misma deberían contar ya con la Autorización Ambiental Integrada (AAI) para poder operar, los tres aspectos clave que han caracterizado el proceso son los siguientes:
✔ Incumplimiento del plazo establecido en la Directiva IPPC para el otorgamiento de la AAI.
✔ Deficiente repercusión de las Mejores Técnicas Disponibles (MTD) en el contenido de la AAI.
✔ Graves deficiencias y carencias en la información sobre el proceso IPPC y en la promoción de la participación pública en el mismo por parte de las administraciones públicas.
Incumplimiento del plazo establecido en la Directiva IPPC para el otorgamiento de la AAI
El Estado español ha incumplido el plazo establecido en la normativa comunitaria para el otorgamiento de la AAI y probablemente será sancionado por la Comisión Europea1. La Directiva IPPC fijó el 30 de octubre de 2007 como fecha para cumplir con esta obligación y la Comisión Europea declaró que era inaplicable la cláusula de posible excepción a este plazo que incluía la transposición española de la norma. A pesar de ello, el Gobierno amplió el plazo hasta el 30 de abril de 2008, pero tampoco se ha cumplido con este otro plazo. A día de hoy todavía hay instalaciones que no tienen la AAI concedida. El total de AAI otorgadas no llegaría al 80% en esta fecha, según la información recabada de las propias administraciones competentes.
Más allá de las dificultades intrínsecas de la IPPC (técnicas, jurídicas y administrativas), entre las razones para este incumplimiento se encuentran la acumulación de expedientes de solicitud de AAI, los insuficientes recursos humanos y técnicos de la Administración y la deficiente calidad de los documentos técnicos presentados en las solicitudes de AAI.
Acumulación de expedientes de solicitud de AAI.
La Ley 16/2002 que traspuso la Directiva estableció como fecha límite para la presentación de solicitudes de AAI el 1 de enero de 2007, pero una gran parte de las mismas se registraron en los últimos meses de 2006, con un gran volumen de presentaciones en diciembre. Por tanto, la promoción realizada por la administraciones competentes entre las instalaciones afectadas no ha sido la adecuada o suficiente, o bien ha actuado demasiado tarde. Los titulares de las instalaciones afectadas también han contribuido al colapso del proceso, ya que a pesar de haber dispuesto de un amplio margen de tiempo para adecuar las instalaciones y preparar y presentar las solicitudes de AAI (4 años desde que se aprobó la Ley 16/2002 y 10 desde que se aprobó la Directiva IPPC), una mayoría optó por presentarlas en los dos últimos años del proceso, fundamentalmente en este último.
Insuficientes recursos humanos y técnicos de la Administración.
Ha habido una insuficiente dotación de medios humanos y técnicos en las distintas administraciones implicadas para acometer el complejo procedimiento técnico y jurídico que representa la IPPC. Un buen número de comunidades autónomas han tenido que recurrir a las asistencias técnicas y a la externalización del estudio de los expedientes a tramitar, acentuándose en la última fase del plazo para otorgar la AAI, debido a la elevada acumulación de expedientes.
Deficiente calidad de los documentos técnicos presentados en las solicitudes de AAI.
En muchos casos, la deficiente calidad de los documentos técnicos presentados por los titulares de las instalaciones afectadas en sus solicitudes de AAI ha contribuido a dilatar el proceso, pues la Administración ha tenido que pedir información adicional para completar la recibida en primera instancia.
Deficiente repercusión de las Mejores Técnicas Disponibles (MTD) en el contenido de la AAI
Los Valores Límite de Emisión (VLE) de un amplio número de AAI han sido determinados a partir de la legislación sectorial vigente de emisiones y vertidos. De ello se deriva que la promoción de las MTD en el contenido de las resoluciones es deficiente. Su implementación es un elemento central en el permiso IPPC, tal y como señala la Directiva y se ha encargado de recordar la Comisión Europea en varias ocasiones. En la determinación de los VLE, las mejores técnicas disponibles deben tener un peso específico importante.
La interpretación legal de la Comisión no sitúa en un plano de igualdad a las MTD respecto de los llamados “factores locales” donde está sita una instalación y a las características técnicas de la misma, sino que éstos últimos tendrían un menor peso y estarían limitados a circunstancias específicas. Sin embargo, en la práctica y amparada en la ambigüedad con la que la Directiva IPPC se refiere a la aplicación de las MTD, en una mayoría de las autorizaciones éstas no se ven recogidas adecuadamente. Tampoco se suele recoger justificación alguna cuando se establecen unas condiciones de permiso que se alejan de las derivadas de la aplicación de las MTD, en el caso de que éstas se hubieran adoptado por razón de los factores locales o características técnicas de la instalación.
Deficiencias en la información sobre el proceso IPPC y en la promoción de la participación pública en el mismo
Tanto la información pública disponible sobre el proceso IPPC como la forma y el momento en la que ésta se ha difundido, han sido muy deficientes. La adopción y puesta en marcha de instrumentos de divulgación informativa se ha demorado hasta la última fase del proceso. La información proporcionada a través de las web oficiales ha sido escasa y mal sistematizada, lo que ha dificultado el seguimiento de la marcha del proceso a través de este canal de comunicación. Cabe recordar la obligación de la Administración de fomentar el uso de tecnologías de la información y de las telecomunicaciones para facilitar el acceso a la información, así como la obligación de asegurar la paulatina difusión de la información ambiental y su puesta a disposición del público de la manera más amplia y sistemática posible2.
Aún existen grandes diferencias en la información que las web oficiales albergan. Mientras que algunas comunidades han dispuesto herramientas informáticas y un diseño que permiten una búsqueda ágil y efectiva, en otras la obtención de información es complicada o son deficientes en contenido. Ya que la búsqueda de resoluciones en los boletines oficiales presenta dificultades, su divulgación por otras vías cobra especial relevancia. En algunas comunidades incluso no se puede acceder a través de su boletín al texto íntegro de la AAI3. En otras, como Castilla y León, se ha reducido el plazo legal de información pública a la mitad4.
La acumulación de expedientes de AAI a tramitar también ha trabado las posibilidades de participación pública a la hora de presentar alegaciones y sugerencias a los mismos. En un intento por ajustarse a los plazos legales establecidos para otorgar las autorizaciones, salían simultáneamente a información pública un número tal de expedientes que dificultaba enormemente la participación en el proceso5.
No obstante, y a pesar de todas las deficiencias y carencias anteriormente mencionadas, el proceso IPPC ha significado un sustancial avance en el campo de la prevención y el control de la contaminación de origen industrial, con un despliegue importante de esfuerzos por parte de las empresas y administraciones involucradas. Un avance que esperamos que siga desarrollándose para conseguir un modelo de producción realmente sostenible.
Antonio Ferrer
aferrer@istas.ccoo.es
Luis Clarimón
lclarimon@aragon.ccoo.es
(1) Esta situación ha obligado a la Comisión Europea a pedir explicaciones al Estado español –a través de una carta de emplazamiento- lo que probablemente concluirá en apertura de un procedimiento de infracción y, posteriormente, en una multa económica por el incumplimiento del derecho comunitario
(2) rt. 5.e y 6. 2 de la Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
(3) Este es el caso de la Comunidad de Madrid, donde para tener acceso al contenido de la AAI es necesario acudir a las dependencias de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio.
(4) Esta actuación se ampara en la tramitación de urgencia establecida en el artículo 50 de la Ley 30/1992. Sin embargo, no hay que olvidar que este recorte del plazo de información pública, y con ello de una limitación a la participación pública, ha venido motivado, en gran medida, por la insuficiente promoción y adecuación de la Administración a las exigencias del proceso IPPC.
(5) Por ejemplo, en Euskadi, el 14 de noviembre de 2007 salieron a exposición pública 168 expedientes y en Cantabria se sometieron a exposición pública un total de 26 expedientes en un día (4 de enero de 2008).