Crisis y medio ambiente: recortes y desregulación
Antonio Ferrer
Desde el inicio de la crisis económica, el presupuesto que el Estado destina al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA) se ha reducido en más de un 65%. A esta drástica reducción de los recursos y la ausencia de participación hay que sumar un proceso de gran trascendencia: la desregulación que están experimentando las cuestiones ambientales mediante la revisión de su normativa de referencia.
Las principales normas ambientales del Estado español han sido o están siendo modificadas en este sentido, generando, cuando menos, desequilibrios entre el necesario desarrollo económico y la también necesaria protección del medio ambiente y de los recursos naturales. Este artículo y los que componen el dossier de este número de Daphnia ilustran desde distintas perpectivas este grave proceso de desregulación que está afectando de forma transversal a distintos ámbitos cruciales en la construcción de una economía más sostenible y respetuosa con el derecho a la salud de las personas.
En 2009, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA) destinó 4.836 millones de euros en 2009 a políticas medioambientales. La cifra en 2014 se ha reducido a 1.672. Son cifras que no coinciden con el presupuesto total del Ministerio, porque descontamos las transferencias económicas procedentes de la UE destinadas al sector agrícola y pesquero, que, en realidad, representan en la actualidad, la mayor parte del presupuesto del MAGRAMA. Concretamente, ascienden en 2014, a 7.274 millones de euros.
Para este año, los fondos que gestionará la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural para llevar a cabo las políticas y actuaciones de protección y mejora del medio natural, calidad del aire y medio ambiente industrial, gestión de residuos, y de evaluación y responsabilidad ambiental ascienden a 21,9 millones de euros frente a los 297 millones que gestionó en el año 2009. Estas actuaciones se distribuyen en dos programas presupuestarios: de protección y mejora del medio ambiente (dotado con 7,2 millones de euros) y de protección y mejora del medio natural (con 14,6 millones de euros).
A este drástico descenso del presupuesto destinado a la protección del medio ambiente y al desarrollo de políticas y actuaciones de prevención y control de la contaminación, hay que sumarle el déficit participativo en los procesos de consulta y aprobación de las normas ambientales . Un ejemplo del déficit de participación fue la aprobación de la Ley 5/2013, por la que se reforma la Ley 16/2002 de prevención y control integrados de la contaminación, a través de este procedimiento de urgencia, sin debatirse en sede parlamentaria y sin informe del Consejo Económico y Social. De igual manera, la Ley 21/2013 de Evaluación de Impacto Ambiental, fue también aprobada por este mismo procedimiento, sin que hubiera ninguna razón que justificara esta urgencia, sobre todo si se tiene en cuenta que la Unión Europea estaba revisando su Directiva de Evaluación Ambiental. Asimismo, los textos aprobados en el Parlamento apenas incluyen enmiendas en relación con las propuestas presentadas por el Gobierno.
A la importante reducción de recursos y la ausencia de participación hay que sumar un proceso de gran trascendencia: la desregulación que están experimentando las cuestiones ambientales mediante la revisión de su normativa de referencia. Las principales normas ambientales del Estado español han sido o están siendo modificadas en este sentido, generando desequilibrios entre el necesario desarrollo económico y la también necesaria protección del medio ambiente y de los recursos naturales: las modificaciones de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley de Residuos, Ley de Responsabilidad Ambiental, Ley de Costas, Ley de Parques Nacionales, Ley de Montes, etc, responden a una clara estrategia de desprotección del Medio Ambiente que va a suponer un importante retroceso en el tiempo.
Centrando la cuestión en el marco las actividades industriales, este proceso de desregulación ambiental se caracteriza por diferentes hechos. Po un lado la simplificación máxima de los procedimientos y reducción de los plazos para la resolución de los expedientes administrativos, por un menor contenido sustantivo en las disposiciones legislativas y una mayor iinfluencia de los intereses empresariales en los procesos de elaboración de las normas. Esto se manifiesta, por ejemplo, en la sustitución del régimen de autorización ambiental por el de comunicación: para determinadas actividades e instalaciones, algunas autorizaciones ambientales están siendo sustituidas por una comunicación ambiental, en base a la cual es suficiente con que el titular presente una comunicación con un determinado contenido ante el órgano ambiental competente para poder iniciar la actividad. Otro claro ejemplo, en este sentido, es la implantación de las llamadas “declaraciones responsables” para acreditar el cumplimiento de las obligaciones legales, en detrimento de la presentación de datos y documentación a la Administración que acrediten este hecho. Esta fórmula se emplea, por ejemplo, en determinados trámites asociados a la gestión de residuos y está prevista su inclusión en la modificación de la Ley de Responsabilidad Ambiental que actualmente se está tramitando en el Parlamento..
A priori, algunas de estas medidas podrían ser compartidas, sobre todo si el resultado final fuera evitar duplicidades y excesos burocráticos, o la mejora la coordinación y eficacia en el seno de la Administraciones pero deberían ir acompañadas de una serie de salvaguardas que garanticen el equilibrio entre el ejercicio de las actividades productivas, la creación de empleo y la protección del medio ambiente y la salud humana, la participación efectiva del público en los expedientes administrativos y el control último de la Administración sobre las labores de vigilancia e inspección.
Sin embargo, hay motivos para pensar que esto no es así. Por un lado, la simplificación excesiva de los procedimientos de tramitación de los expedientes ha conllevado la eliminación de determinados trámites que son necesarios para garantizar la adecuación del ejercicio de la actividad con la necesaria protección del medio y la participación del público en los procesos de decisión. Por ejemplo, en la Ley 5/2013, por la que se reforma la Ley 16/2002 de prevención y control integrados de la contaminación, se elimina el trámite de audiencia a los interesados antes de la propuesta de resolución de la Administración sobre el otorgamiento de la Autorización Ambiental Integrada (sólo se dará audiencia al solicitante de esta autorización).
Por otro lado, son evidentes las limitaciones existentes en la puesta a disposición del público a través de internet de la información ambiental relacionada con los expedientes administrativos. A este respecto cabe señalar, no obstante, que las obligaciones de las Administraciones en materia de derecho de acceso a la información se han visto incrementadas en los últimos años, pero todavía no se ha recogido en la normativa, de forma explícita, la obligación de facilitar esta información, en todo caso, a través de internet.
Otro de los aspectos preocupantes es la externalización por parte de la Administración de muchas de las labores de control e inspección ambiental. En este sentido, hay que destacar el papel a desempeñar por la Entidades Colaboradoras de la Administración (ECAs) en el nuevo marco de inspecciones ambientales configurado por la Directiva de Emisiones Industriales. Ello puede conllevar una serie de riesgos si la Administración no adopta o no puede adoptar- por insuficiencia de medios, por ejemplo- las necesarias medidas de vigilancia y control sobre la labor de estas entidades
Los efectos de todas estas acciones han de ser valorados en un contexto como el actual, en el que la Administración cuenta con menos medios humanos y recursos para el desarrollo de sus funciones y competencias en materia ambiental, incluyendo las referidas a las labores de comprobación, vigilancia y control del cumplimiento de los condicionados ambientales y de las inspecciones ambientales desarrolladas en las instalaciones.
Hay que tener en cuenta que, con carácter general, una mayoría de las empresas suelen ser reactivas ante las cuestiones ambientales, por lo que si la normativa y el control ambiental es menos exigente menor será la importancia y el trato de estas cuestiones dentro de su gestión empresarial.
Una consecuencia de ello es la falta de vigilancia en la gestión de los residuos industriales, denunciada por la Asociación de Empresas Gestoras de Residuos y Recursos Especiales (ASEGRE), y que ha llevado a que en los últimos 5 años haya caído la actividad en la empresas de gestión de este tipo de residuos en un 50%, con la destrucción de un 50% del empleo en este sector.
Con este panorama, desde el comienzo de la crisis las inversiones ambientales en las empresas españolas se han reducido sensiblemente, pasando de más de 1.400 millones de euros en 2007 a cerca de 800 en 2011 como se muestra en la siguiente gráfica:
Por ello, la configuración de un marco regulatorio en materia ambiental cada vez más laxo puede afectar a la gestión de los riesgos ambientales de las instalaciones y retardar o limitar la implantación de nuevas tecnologías o procesos de ecoinnovación que mejoren su eficiencia y competitividad. Se genera pues un escenario en el que la sostenibilidad de algunas empresas, y los puestos de trabajo que de ellas dependen, se encuentran, de una u otra manera, en situación de vulnerabilidad.
Frente a este proceso de desregulación es necesario un ejercicio coordinado de visibilización de la estrategia del gobierno y la implicación de los distintos agentes sociales y la ciudadanía en la exigencia de un necesario marco regulatorio que refuerce la integración de las consideraciones ambientales en la gestión empresarial como elemento impulsor de mejoras en la eficiencia y en la competitividad y de generación de empleo. Esto debe ser acompañado de un aumento presupuestario en políticas de I+D+i del Estado y de los sectores industriales que promuevan la ecoinovación en nuestro tejido industrial, de las medidas fiscales oportunas para impulsar estas políticas y de un reforzamiento de la Administración ambiental para liderar este proceso.